Krisen haben sich als notwendiger Motor für die Entwicklung der europäischen Integration erwiesen, aber sie haben nicht immer zu einer gestärkten Union geführt. Während die Folgen jeder Herausforderung von Fall zu Fall analysiert werden müssen, ist das Element der Solidarität zwischen den EU-Mitgliedstaaten von entscheidender Bedeutung.
Seit Beginn der Krise in der Eurozone im Jahr 2009 hat die EU eine Reihe von Herausforderungen erlebt, darunter ein massiver Flüchtlingszustrom, der Brexit, die Coronavirus-Pandemie und die russische Invasion in der Ukraine. Es ist davon auszugehen, dass diese Krisenzeit noch einige Jahre andauern wird. Geopolitische Rivalitäten und Unruhen in Nachbarregionen, tiefe wirtschaftliche und soziale Ungleichheiten und die sich beschleunigende globale Erwärmung schaffen ein härteres Umfeld, als es die Union jemals erlebt hat. Die Erfolgsbilanz der EU beim Krisenmanagement im letzten Jahrzehnt bietet Lehren, die auf aktuelle und zukünftige Herausforderungen angewendet werden können. Die Schlüsselfrage wird sein, wie die Gewerkschaft die notwendige Solidarität und den Zusammenhalt aufbringen kann, um in einer zunehmend umkämpften und komplexen Welt zu überleben.
Um es mit den Worten von Jean Monnet, einem der Gründerväter der EU, zu sagen: „Ich habe immer geglaubt, dass Europa durch Krisen aufgebaut werden würde und dass es die Summe ihrer Lösungen sein würde.“ Die vergangenen dreizehn Jahre, in denen die EU sich einer großen Herausforderung nach der anderen gestellt hat, haben die Weisheit dieses berühmten Zitats aus seinen Memoiren bestätigt. Die Finanzkrise der EU (2009–2012) brachte bedeutende Neuerungen in der Finanzarchitektur der Union mit sich, und der massive Zustrom von Flüchtlingen nach Europa in den Jahren 2015 und 2016 führte zu einer erheblichen Verbesserung der Mechanismen zur Sicherung der Außengrenzen der Union. Die britische Entscheidung, die EU zu verlassen, stärkte schließlich den Zusammenhalt der verbleibenden Mitglieder der Union und entsperrte verteidigungspolitische Verhandlungen. Die ersten Monate der Pandemie führten zum EU-Wiederaufbaufonds, der einen Durchbruch für die finanzielle Solidarität der Mitgliedstaaten darstellte, und brachten das erste kollektive Impfprogramm der Union hervor. Schließlich löste der Einmarsch Russlands in die Ukraine eine massive Mobilisierung der EU-Außenpolitik zur Unterstützung der Ukraine aus, darunter zum ersten Mal die Lieferung von Waffen und ein strenges Sanktionsregime gegen Moskau.
Monnet bot auch eine Erklärung für diesen kreativen Effekt an, den Krisen haben können, als er hinzufügte: „Menschen akzeptieren Veränderungen nur, wenn sie mit der Notwendigkeit konfrontiert sind, und erkennen die Notwendigkeit nur, wenn eine Krise über sie hereinbricht.“ Was für Menschen gilt, gilt noch mehr für eine komplexe Organisation auf mehreren Ebenen mit schwerfälligen Entscheidungsprozessen und all den inhärenten Schwierigkeiten kollektiven Handelns. Starker externer oder interner Druck, akute Dringlichkeit und das klare Risiko der Untätigkeit sind oft notwendig, um die EU davon zu überzeugen, ihre Präferenz für schrittweise Fortschritte durch lange technokratische Verhandlungen zu brechen und stattdessen mutig und entschlossen zu handeln.
Monnet veröffentlichte 1976 seine Memoiren, die zeigen, dass dieser positive Impuls von Notfällen eine lange Tradition hat. Dennoch hat der Prozess der Innovation durch Krise in den letzten dreizehn Jahren eines scheinbar permanenten Krisenzustands eine neue Intensität erreicht. Nur wenige der Neuerungen dieser Jahre waren in den EU-Verträgen und den anderen Programmdokumenten der Union vorgesehen. Die meisten entstanden durch Improvisation, oft aus nächtlichen Tagungen des Europäischen Rates. Einige der in dieser Zeit unternommenen Schritte markierten einen wichtigen Übergang. Neben ihrer Rolle als normsetzender Apparat entwickelt sich die EU zu einem exekutiven Akteur. Ein direktes operatives Engagement wie der gemeinsame Kauf von Impfstoffen und möglicherweise in naher Zukunft gemeinsame Angebote zum Kauf von Energieressourcen und zur Bereitstellung militärischer Unterstützung für die Ukraine wären vor wenigen Jahren noch undenkbar gewesen.
Krisen sind daher oft ein notwendiger Impulsgeber für die Entwicklung der europäischen Integration. Die viel zitierte Ansicht, dass die Union immer gestärkt aus Krisen hervorgehe, ist jedoch falsch. Wenn es wahr wäre, müsste die Gewerkschaft angesichts der Zunahme großer Herausforderungen in letzter Zeit heute in glänzender Verfassung sein, was eindeutig nicht der Fall ist. Tatsächlich wirkt sich jede Krise auf die Gewerkschaft auf unterschiedliche Weise aus. Einige schaffen Voraussetzungen für Fortschritt, andere sind spaltend und schädlich. Und manchmal führt die Dringlichkeit der Forderungen nach Krisenmanagement zu suboptimalen Lösungen, die dann dauerhaft werden, wenn der Veränderungsdruck wegfällt. Die genaue Dynamik, die durch eine bestimmte Krise ausgelöst wird, muss von Fall zu Fall untersucht werden, aber es gibt einige Elemente, die häufig im Spiel sind. Ein zentrales Kriterium ist, ob eine Krise die Solidarität zwischen den EU-Mitgliedstaaten fördert oder beeinträchtigt.
DIE REAKTIONEN DER EU AUF VERSCHIEDENE KRISEN
FINANZREFORMEN INNERHALB DER WELTWEITEN FINANZKRISE
Die Auswirkungen der Finanzkrise auf die EU veranschaulichen diesen Punkt gut. Die im Vertrag von Maastricht konzipierte Währungsunion war zuvor ein halbfertiges Projekt, dem es an angemessenen Garantien und Mechanismen für die finanzielle Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten in Notfällen mangelte. Als es von den Folgen der US-Subprime-Hypothekenkrise getroffen wurde, stand das europäische Finanzsystem kurz vor dem Zusammenbruch. Aber die Auswirkungen der Krise waren ungleichmäßig. Die südeuropäischen Mitglieder der Eurozone litten viel mehr als andere. Sie gerieten nicht nur in eine tiefe Rezession, sondern mussten auch eine harte Sparpolitik umsetzen, die von den nordeuropäischen Mitgliedern als Bedingung für die erhaltenen Rettungspakete auferlegt wurde. Die daraus resultierende Wut der betroffenen südeuropäischen Bevölkerung öffnete eine Kluft zwischen Nord- und Südeuropa, die die Zusammenarbeit der EU für mehrere Jahre behinderte.
Doch trotz der asymmetrischen Auswirkungen der Krise sahen sich alle EU-Mitglieder auch der gemeinsamen Gefahr eines Auseinanderbrechens der Eurozone gegenüber, das für sie alle verheerende Folgen gehabt hätte. Dieses schwerwiegende Risiko veranlasste die EU-Mitglieder, trotz aller Spaltungen an einem Strang zu ziehen und sich auf eine weitreichende Überarbeitung der EU-Finanzarchitektur zu einigen. Dazu gehörten Notfallfinanzierungsprogramme, neue verbindliche Fiskalregeln und die Einführung einer Bankenunion und wurde durch beispiellose Finanzoperationen der Europäischen Zentralbank ergänzt, die das europäische Bankensystem stabilisierte und finanzielle Unterstützung durch Anleihekäufe anbot. So erwies sich in diesem Fall die einigende Wirkung des Imperativs zur Abwendung einer wirtschaftlichen Katastrophe als stärker als die durch die Krise hervorgerufenen Spaltungen. Die Währungsunion der EU ist immer noch nicht vollendet, und einige wichtige Reformen bleiben blockiert. Aber die während der Krise unternommenen Schritte haben die Eurozone zweifellos stabiler gemacht und es ihr ermöglicht, nachfolgende wirtschaftliche Störungen zu überstehen.
DIE MIGRATIONSKRISE UND ÄNDERUNGEN DER EINWANDERUNGSPOLITIK
Als Gegenbeispiel dient die europäische Migrationskrise der Jahre 2015 und 2016, in deren Verlauf mehr als 1 Million Menschen überwiegend aus Syrien und Afghanistan in die EU einreisten. Auch hier erwies sich ein ehrgeiziges Integrationsprojekt, nämlich die passfreie Reisezone Schengen, als nicht robust genug, um einer ernsthaften Herausforderung standzuhalten. Der plötzliche, massive Zustrom offenbarte tiefe Risse in der Gewerkschaft. Die unterschiedlichen historischen Erfahrungen der Mitglieder prägten stark gegensätzliche Einstellungen zur Einwanderung. Länder wie Deutschland, Schweden und einige andere mit langjähriger Erfahrung mit hoher Einwanderung nahmen zunächst eine einladende Haltung ein, während mitteleuropäische Länder, die jahrzehntelang relativ isoliert existierten, darauf abzielten, Menschen daran zu hindern, ihr Territorium zu betreten. Ebenso schwerwiegend waren die geografisch bedingten Spannungen. Die Frontstaaten in Südeuropa, wo der Großteil der Flüchtlinge ankam, beklagten mangelnde Solidarität, während die nordeuropäischen Länder, wo ein großer Teil der Flüchtlinge landete, die südeuropäischen Regierungen dafür kritisierten, ihrer Verpflichtung nicht nachzukommen bearbeiten die Asylanträge in ihrem Cou
Einträge, wie von der Dublin-Verordnung vorgeschrieben. Populistische und nationalistische Parteien, die normalerweise auch Anti-EU-Plattformen haben, nutzten diese wachsende Antimigrationsstimmung und gewannen in mehreren Mitgliedstaaten an Boden.
Zwar führte diese Krise zu migrationspolitischen Neuerungen, wie dem Ausbau der Kapazitäten der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (auch bekannt als Frontex), dem Gremium zur Unterstützung der Außengrenzpolizei, und denen der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache Asylagentur der Europäischen Union, eine Agentur mit dem Ziel, die Asylpolitik der Mitgliedstaaten zu unterstützen und zu koordinieren. Darüber hinaus wurde die EU in Bezug auf die externe Dimension der Migrationspolitik aktiver. Insbesondere ein im März 2016 erzieltes Abkommen mit der Türkei erwies sich als entscheidend, um den Zustrom von Migranten einzudämmen.
Diese Schritte konnten jedoch die negativen Auswirkungen der Krise auf den Zusammenhalt und die Solidarität der EU nicht aufwiegen. Den gestärkten Institutionen fehlen nach wie vor Exekutivbefugnisse, die eine zuverlässige und effektive Kontrolle aller Außengrenzen der Union gewährleisten würden. Bis heute ist der Schengen-Raum nicht wieder voll funktionsfähig, da zwischen einer Reihe von Ländern Grenzkontrollen bestehen. Da die Frage der Lastenverteilung nicht gelöst werden konnte, gibt es noch keine Einigung auf ein neues, umfassendes Asylsystem, das die gebrochene Dublin-Verordnung ersetzen würde. Die inhärente Spannung zwischen dem Ideal des grenzenlosen Reisens und dem Wunsch der Mitgliedstaaten, zu kontrollieren, wer ihr Hoheitsgebiet betritt, wurde nicht gelöst. All dies macht die Union anfällig für erneute Massenmigrationswellen, die angesichts der vielfältigen Bedrohungen für die Stabilität der europäischen Nachbarschaft sehr wahrscheinlich sind.
DIE PANDEMIE UND DIE REAKTION DER EU
Die Pandemie hat die komplexe Dynamik der Krisenreaktion der EU besonders gut gezeigt. Als das Virus erstmals in Südeuropa für viele Todesopfer sorgte, setzte sich eine Denkweise jedes Staates für sich durch. In vergeblichen Versuchen, das Virus fernzuhalten, wurden Barrieren zwischen den EU-Ländern errichtet, und die Regierungen konkurrierten um die Anschaffung persönlicher Schutzausrüstung. Dies ließ wenig Raum für europäische Solidarität, was die Bevölkerung in den am stärksten betroffenen südeuropäischen Ländern weiter entfremdete. Die Regierungen verabschiedeten manchmal stark kontrastierende öffentliche Gesundheitspolitiken und widersetzten sich zunächst den Koordinierungsbemühungen der Europäischen Kommission. Verhandlungen über eine gemeinsame Antwort auf den plötzlichen Zusammenbruch der europäischen Kollektivwirtschaft wurden durch die alten ideologischen Spaltungen zwischen den nord- und südeuropäischen Mitgliedern behindert. Aber nach ein paar Monaten begannen sich die Einstellungen zu ändern.
Als sich das Virus in ganz Europa ausbreitete und die Wirtschaft des Kontinents fast zum Erliegen brachte, wurde die Krise zunehmend als gemeinsame Bedrohung wahrgenommen, der durch gemeinsames Handeln begegnet werden müsse. Die nordeuropäischen Länder (insbesondere Deutschland) haben verstanden, dass die desaströsen wirtschaftlichen Folgen der Pandemie für die südeuropäischen Mitgliedsstaaten große Risiken für die Zukunft der Eurozone darstellen. Unter Verzicht auf langjährige Tabus stimmten sie dem Vorschlag der Kommission für einen Sanierungsfonds in Höhe von 750 Milliarden Euro zu, der von der Kommission an den Finanzmärkten aufgebracht und größtenteils als Zuschüsse ausgezahlt werden soll. Übrigens trug diese massive Ausweitung der EU-Mittel auch dazu bei, die Nord-Süd-Spannungen zu mildern, die von der Finanzkrise 2007–2012 geerbt wurden.
Parallel zu dieser Initiative erzielte die EU einen ähnlich bedeutenden Durchbruch in der Gesundheitspolitik. Obwohl die Zuständigkeiten in diesem Bereich größtenteils bei den Mitgliedstaaten verbleiben, einigte sich die Gewerkschaft auf ein gemeinsames Impfstoffbeschaffungsprogramm. Während die Einführung der Impfstoffe unter Verzögerungen litt, stellte sich das Programm am Ende als großer Erfolg heraus, da es allen Mitgliedstaaten unabhängig von ihrer Wirtschaftskraft den gleichen Zugang zu Impfstoffen sicherte. Es hat auch bewiesen, dass die EU mit der notwendigen Unterstützung durch die Regierungen der Mitgliedstaaten zu innovativem operativen Engagement fähig ist.
RUSSISCHE AGGRESSION GEGEN DIE UKRAINE
Die Regierungen der EU-Mitglieder haben den Angriff Russlands auf die Ukraine von Anfang an als Verstoß gegen grundlegendes Völkerrecht und als Herausforderung für die gesamte Union wahrgenommen. Daher reagierte die EU schnell und mit bemerkenswerter Einigkeit und Entschlossenheit. Auch Länder, die traditionell freundschaftliche Beziehungen zu Russland gepflegt hatten, schlossen sich an.
Doch während der Krieg andauert und die Kollateralschäden der Krise für die EU zunehmen, beginnen sich Asymmetrien abzuzeichnen. Die meisten Länder in den nördlichen und östlichen Teilen der EU betrachten Putins Aggression als direkte Bedrohung ihrer nationalen Sicherheit. Sie drängen auf noch härtere Sanktionen und mehr militärische Unterstützung für die Ukraine. Aus ihrer Sicht ist eine klare Niederlage Russlands der einzig akzeptable Ausgang des Krieges. In den südlichen und westlichen Teilen der Union gibt es weniger Angst vor einer russischen Militäraggression und mehr Sorgen über die Auswirkungen des Krieges in Bezug auf Energieknappheit und Inflation. Als Folge hört man immer mehr Rufe nach einem baldigen Cea
sefire, selbst wenn dies eine für die Ukraine ungünstige militärische Situation einfrieren würde.
Es wird eine beträchtliche politische Führung erfordern, um diese Spaltungen zu überwinden und die anhaltende Kohärenz der EU bei der Konfrontation mit einem aggressiven Russland sicherzustellen. Dieses Beispiel zeigt, dass die individuellen Haltungen der EU-Mitglieder nicht immer von einer größeren Meinungsvielfalt zu einer größeren Einigkeit führen (wie im Fall der Pandemie und der Finanzkrise): Das Gegenteil ist ebenso möglich.
GEWONNENE ERKENNTNISSE
Die letzten dreizehn Jahre wurden zu Recht als Dauerkrise bezeichnet. Es ist nicht schwer vorherzusagen, dass der Rest der 2020er Jahre ähnlich angespannt sein wird. Solange Putin im Kreml sitzt, und möglicherweise sogar noch länger, wird Russland weiterhin eine Bedrohung für die europäische Stabilität sein. Auch die teilweise kriegsbedingte Energieversorgungskrise wird wohl nicht so schnell verschwinden. Energieknappheit plus Inflation könnten einen wirtschaftlichen Abschwung in Europa mit schwerwiegenden sozioökonomischen Folgen auslösen. Steigende Lebensmittelpreise könnten in weiten Teilen des Nahen Ostens und Nordafrikas zu Hunger und sozialer Zerrüttung führen. Die Verschlechterung der Beziehungen zwischen den USA und China und eine Vielzahl von Stabilitätsrisiken in den Regionen rund um Europa drohen weitere geopolitische Herausforderungen einzuläuten. Ein weiterer „America First“-US-Präsident könnte der transatlantischen Zusammenarbeit schaden und die EU bei der Bewältigung von Krisen sich selbst überlassen. Und der Klimawandel, der sich von Jahr zu Jahr schmerzhafter manifestiert, steht ganz oben auf der Liste der bekannten Bedrohungen, da seine Auswirkungen viele Dimensionen des Lebens betreffen, darunter Nahrungsmittelproduktion, öffentliche Gesundheit, Sicherheit und Migration.
Welche Lehren lassen sich aus den jüngsten Erfahrungen der EU im Krisenmanagement ziehen und auf die Bewältigung aktueller und potenzieller künftiger Krisen anwenden?
DEN NATION-FIRST-REFLEX ÜBERWINDEN
Wie die Pandemie gezeigt hat, löst eine plötzliche Notlage oft zunächst einen Nation-First-Reflex aus. Da Regierungen in erster Linie um die Sicherheit und das Wohlergehen ihrer eigenen Bürger besorgt sind, kann die Anfangsphase des Krisenmanagements von einem weitgehend unvermeidlichen hohen Maß an nationalem Egoismus geprägt sein. Regierungen ziehen es natürlich vor, kritische Situationen selbst zu bewältigen. Und solange negative Auswirkungen auf die innere Solidarität der EU vermieden werden können, ist daran nichts auszusetzen.
In der Pandemie gefährdeten anfängliche Reise-, Transport- und Handelsbeschränkungen das Funktionieren des EU-Binnenmarktes, doch dank Druck der EU-Kommission wurde dieser Impuls nach wenigen Wochen korrigiert. Später hätten Deutschland, Frankreich und einige andere nordeuropäische Staaten wahrscheinlich früher Impfstoffe beschaffen können, wenn sie alleine oder in einer kleineren Gruppe vorgegangen wären. Aber diese Wahl wäre in den ärmeren Teilen der EU schlecht angekommen. Das gemeinsame Programm zur Beschaffung von Impfstoffen war daher mit Kosten für die stärksten und wohlhabendsten Mitgliedstaaten verbunden. Aber diese Kosten waren es wert, bezahlt zu werden, da sie dazu beitrugen, den Zusammenhalt der EU als Ganzes zu bewahren. Dagegen war der Schaden der anhaltenden Neigung zu unkoordiniertem nationalem Handeln während der Migrationskrise 2015–2016 länger anhaltend und noch immer nicht vollständig überwunden.
Wenn die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten an die Grenzen dessen stoßen, was sie mit nationalen Mitteln erreichen können, greifen sie in der Regel zu kollektiven Maßnahmen. Dies geschieht jedoch häufig zu einem späten Zeitpunkt, wenn frühere EU-Bemühungen bessere Ergebnisse erzielt hätten. Insgesamt wäre es wünschenswert, dass diese Verschiebung von nationalen Egoismen hin zu kollektiver Verantwortung in einer Krise früher erfolgt. Systematische Vorbereitungen auf EU-Ebene für verschiedene Krisensituationen, einschließlich des stärkeren Einsatzes von Prognosen und Szenarioplanung sowie einer intensiven Kommunikation zwischen Institutionen und Regierungen im Frühstadium eines Notfalls, könnten in dieser Hinsicht hilfreich sein. Die EU verfügt bereits über eine Reihe von Krisenreaktionsmechanismen, wie den integrierten politischen Krisenreaktionsmechanismus und den EU-Katastrophenschutzmechanismus. Angesichts der Erfahrungen aus den jüngsten Krisen hat die Kommission nun das Notfallinstrument für den Binnenmarkt vorgeschlagen, das darauf abzielt, den freien Waren-, Dienstleistungs- und Personenverkehr sowie die Verfügbarkeit grundlegender Güter und Dienstleistungen aufrechtzuerhalten zukünftige Notfälle.
UMGANG MIT ASYMMETRIEEN
Asymmetrische Schocks, die Teile der EU unberührt lassen oder sogar Mitgliedstaaten gegeneinander ausspielen, sind naturgemäß schwieriger zu bewältigen als Krisen, die die gesamte Union in ähnlicher Weise betreffen. Die Migrationskrise hat gezeigt, wie unterschiedliche Interessen in Verbindung mit ideologischer Vielfalt Versuche kollektiven Handelns vereiteln können. Die meisten Krisen enthalten jedoch sowohl symmetrische als auch asymmetrische Elemente. So war es während der Finanzkrise mit der Spaltung zwischen Nord- und Südeuropa angesichts des drohenden Zusammenbruchs des Euro. Dies gilt auch für den geopolitischen Konflikt mit Russland, der eine Herausforderung für die EU als Ganzes darstellt, aber verschiedene Teile der Union auf unterschiedliche Weise betrifft.
Die aktuelle Energiekrise dienen
s als ein weiteres Beispiel für Asymmetrien, die ein kohärentes Handeln der EU behindern. Kurz nach Beginn der groß angelegten Invasion Russlands in der Ukraine hatte die Europäische Kommission bereits vor den negativen Folgen von Putins Einsatz von Energieexporten als geopolitische Waffe gewarnt. Doch die Interessen der Mitgliedstaaten in diesem Politikbereich sind vielfältig. Unterschiedliche Länder verwenden unterschiedliche Energiemixe. Manche sind stark von Energieimporten aus Russland abhängig, andere überhaupt nicht. Es gibt viele nationale Champions mit tief verwurzelten Interessen und langfristigen Verträgen für die Lieferung von Energieressourcen. Frühe Aufrufe zu kollektivem Handeln, um Preisgrenzen festzulegen oder Energie kollektiv einzukaufen, stießen daher auf erheblichen Widerstand. Erst im August 2022, als die Preise in die Höhe schossen und in den Wintermonaten eine massive Störung drohten, begannen viele Regierungen, gemeinsame Maßnahmen zu fordern, ohne sich jedoch auf die genauen Schritte zu einigen.
Angesichts dieser Meinungsvielfalt geht die Kommission vorsichtig vor. Es schlug vor, die unerwarteten Gewinne von Energieunternehmen zu besteuern, empfahl mehrere Energiesparmaßnahmen und grünes Licht für staatliche Subventionen für angeschlagene Erzeuger. Eine Mehrheit der Mitgliedsstaaten forderte eine EU-weite Preisobergrenze für Gas, aber einige der reicheren Länder setzen lieber auf nationale Maßnahmen. Insbesondere ein 200 Milliarden Euro schweres deutsches Hilfspaket hat in weniger wohlhabenden Ländern für viel Unmut gesorgt und droht, die Nord-Süd-Spaltung in der EU wieder aufzureißen. An diesem Punkt ist es immer noch möglich, dass die EU eine starke kollektive Antwort auf die Energiekrise entwickelt, die auf einem gemeinsamen Energieeinkauf, Preisobergrenzen oder einem neuen Finanzpaket nach dem Vorbild des Wiederaufbaufonds basiert. Wenn nicht, wird es wahrscheinlich zu einem unzusammenhängenden Flickwerk nationaler Maßnahmen und gegenseitigen Vorwürfen zwischen den Mitgliedsstaaten kommen, ein Ergebnis, das auch die Solidarität beeinträchtigen würde, die für die Konfrontation mit Russland erforderlich ist.
Eine ähnliche Dynamik scheint die Arbeit der EU zum Klimawandel zu kennzeichnen. Da es weltweit nur ein Klima gibt, sollte die Bekämpfung der Erderwärmung natürlich ein gemeinsames Anliegen sein, das nicht nur die gesamte Union eint, sondern auch ein starkes Engagement mit anderen Ländern weltweit erfordert. Tatsächlich ist es der Gewerkschaft gelungen, eine führende Rolle bei der Festlegung internationaler Ziele für den Klimawandel zu spielen. Aber das Setzen ehrgeiziger Ziele war der einfache Teil. Die gewerkschaftsinternen Verhandlungen zur Umsetzung von Politiken und Maßnahmen haben bereits gezeigt, dass die ungleiche Abhängigkeit der Mitglieder von fossilen Brennstoffen und divergierende Industrieinteressen oft schwer zu vereinbaren sind.
Darüber hinaus manifestiert sich der Klimawandel in Dürren, Bränden und Überschwemmungen, die verschiedene Teile Europas auf unterschiedliche Weise betreffen. Ein Teil der Auswirkungen der Klimakrise wird plötzlich und örtlich begrenzt sein und sofortige Reaktionen an den direkt betroffenen Orten erfordern. Andere Auswirkungen werden sich in allmählichen Veränderungen der Bedingungen zeigen, die umfassendere, langfristige Maßnahmen erfordern. Die Eindämmung des Klimawandels setzt Solidarität über Grenzen hinweg voraus, da die Maßnahmen eines einzelnen Staates zur Reduzierung von Emissionen nicht isoliert die Nadel bewegen werden, es sei denn, andere bewegen sich in die gleiche Richtung. Dagegen kann die Anpassung an den Klimawandel unterschiedlichen Dynamiken folgen, da die notwendigen Maßnahmen oft auf lokaler oder regionaler Ebene getroffen werden können und Unterschiede in Wohlstand und wirtschaftlicher Entwicklung eine große Rolle spielen werden.
Diese spaltende, asymmetrische Dynamik könnte die Fähigkeit der EU beeinträchtigen, gemeinsame Lösungen zu finden. Die hohe wirtschaftliche Verflechtung innerhalb der Union und die daraus resultierende gegenseitige Abhängigkeit dürften diesen Tendenzen jedoch entgegenwirken. Jede ernsthafte Infragestellung von Teilen der Union wird sich letztendlich auch auf andere Mitgliedsstaaten auswirken. Solidarität, die aus reinem Altruismus entsteht, ist eine wunderbare Sache, aber sie funktioniert am besten in zwischenmenschlichen Beziehungen. Unter Staaten ist es plausibler, auf Solidarität aus aufgeklärtem Eigeninteresse zu setzen. Der Binnenmarkt der Union ist möglicherweise die stärkste und zuverlässigste Säule der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten. Da diese gegenseitigen Abhängigkeiten und die daraus resultierenden Ansteckungs- und Spillover-Effekte von Notfällen in den frühen Stadien einer Krise jedoch nicht immer verstanden werden, kann der Weg zu gemeinsamen Lösungen steinig und lang sein. Die Verbesserung der kollektiven Kapazität der EU zur Analyse und Bewertung der breiteren Auswirkungen asymmetrischer Schocks könnte dazu beitragen, dieses Problem zu mindern.
POLITISCHE UND INSTITUTIONELLE FÜHRUNG AUFSTELLEN
Letztendlich ist eine wirksame Krisenreaktion eine politische Herausforderung und erfordert Führungskräfte, die in der Lage sind, die Grenzen der nationalen Politik zu überschreiten und ihre Verantwortung für die Zukunft der EU zu verstehen. Vorbildlich war in diesem Zusammenhang die Unterstützung der ehemaligen deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel für den Pandemie-Wiederaufbaufonds. Sie verstand die Gefahren der verheerenden wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie auf die südeuropäischen Mitglieder und opferte langjährige Prinzipien der deutschen Orthodoxie, um ein neues, groß angelegtes Finanzierungsprogramm zu ermöglichen. Es ist nicht klar, ob die derzeitige Bundesregierung in der Lage ist,
Traditionell wurde europäische Führung in Krisen vor allem von Frankreich und Deutschland erwartet. Ihre Beiträge bleiben notwendig, aber in der heutigen komplexeren und heterogeneren Union reichen Paris und Berlin nicht mehr aus, um die Weichen für die Union als Ganzes zu stellen. Konstruktive Initiativen und Blockaden können heute aus allen Teilen der Gewerkschaft kommen.
Der Europäische Rat, bestehend aus den Staats- und Regierungschefs der EU-Mitglieder, bleibt der wichtigste Entscheidungsträger in akuten Krisen. Es ist das einzige Gremium mit ausreichender Befugnis zur Improvisation. Da sich Krisen in den letzten Jahren vermehrt haben, ist der Europäische Rat häufiger zusammengetreten, auch (seit der Pandemie) in einem virtuellen Format. Aber auch ihre Arbeitsweise sollte den gestiegenen Anforderungen einer Zeit der Dauerkrise angepasst werden.
Was internationale Krisen anbelangt, so kann viel dafür plädiert werden, eine Unterstützungsstruktur für den Europäischen Rat einzurichten, die grob dem Nationalen Sicherheitsrat in Washington nachempfunden ist. Ein solches Gremium, das einen besonderen Teil des Europäischen Auswärtigen Dienstes bilden könnte, würde internationale Entwicklungen analysieren und bewerten und den Europäischen Rat strategisch beraten. Eine gemeinsame Bewertung einer Situation zusätzlich zu den nationalen Briefings würde den siebenundzwanzig EU-Mitgliedern helfen, substanzielle Entscheidungen zu treffen. Diese Unterstützungsstruktur könnte auch als Clearingstelle für hochrangige europäische Diplomatie der Institutionen und Mitgliedstaaten dienen und dabei helfen, Botschaften und Strategien zu koordinieren.
Während die Mitgliedstaaten noch immer das Sagen haben, hat die Europäische Kommission eine größere Rolle im Krisenmanagement übernommen. Häufig sind sein technisches Fachwissen und seine operativen Kapazitäten für die Entwicklung von Lösungen auf EU-Ebene von entscheidender Bedeutung. Da das Kollegium der Kommissare mit seinen 27 Mitgliedern ein schwerfälliges Gremium ist, hat sich der Präsident der Kommission (unterstützt durch sein Generalsekretariat) als zentraler Akteur herausgestellt. In den letzten Jahren waren es die Kommissionspräsidenten und die Regierungschefs der größeren EU-Mitgliedstaaten, die die Reaktion der Union auf Krisen geprägt haben. Die Kommission macht normalerweise keine formellen Vorschläge, es sei denn, sie sieht eine vernünftige Chance, dass sie angenommen werden.
Die vielfältigen Herausforderungen der kommenden Jahre werden zweifellos eine Steigerung der Krisenmanagementkapazitäten der Kommission durch mehr Ressourcen und flexiblere, wendigere Verfahren erfordern. Um die Kohärenz der Institution zu stärken, wird es auch wichtig sein, die Fähigkeit der Präsidentin zu verbessern, ihr eigenes Team von Kommissaren zu formen.
WIDERSTANDSFÄHIGKEIT DURCH VERTRAUEN
In Stresssituationen schrumpft der Horizont und unmittelbare Bedenken verdrängen umfassendere Überlegungen. Regierungen überwinden ihre Nation-First-Denkweise nur dann in Notfällen, wenn sie davon überzeugt sind, dass gemeinsame Anstrengungen einen Mehrwert bringen, und wenn sie glauben, dass ihre Partner effektiv und loyal zusammenarbeiten werden. Im Fall von Europa ist das Vertrauen zwischen den Mitgliedsstaaten der Union und gegenüber und innerhalb der EU-Institutionen in Brüssel ein Schlüsselfaktor für erfolgreiches Krisenmanagement. Dieses Vertrauen wird durch gemeinsame Interessen auf der Grundlage einer tiefen wirtschaftlichen Integration und Interdependenz gefördert. Dieser Prozess verstärkt sich auch selbst: So wie Vertrauen notwendig ist, um Lösungen zu finden, ist die Bereitstellung solcher Lösungen der beste Weg, weiteres Vertrauen aufzubauen. Eine positive Erfolgsbilanz bei der Bewältigung von Herausforderungen erhöht die Plausibilität, dass auch gegenwärtige und zukünftige Krisen effektiv bewältigt werden. Nach einer tiefen Selbstvertrauenskrise Mitte der 2010er-Jahre scheint sich die EU dank einer Reihe neuerer Erfolge nun sicherer zu fühlen, schwierige Probleme lösen zu können.
Aber genauso wie Vertrauen aufgebaut werden kann, kann es auch schnell zerstört werden. Fehler und Verzögerungen können hohe Kulanzkosten verursachen. Die langjährige Gewohnheit der Regierungen der Mitgliedstaaten, Brüssel die Schuld zuzuschieben, wenn etwas schief geht, kann die öffentliche Unterstützung für europäische Lösungen untergraben. Interne Spaltungen, wie die gewerkschaftsinterne Spaltung zwischen nord- und südeuropäischen Mitgliedern über Solidaritätsbekundung versus Einforderung von Verantwortung in Steuerfragen oder die illiberale Politik und Rechtsstaatsverletzungen der Staats- und Regierungschefs Ungarns und Polens, mindern das gegenseitige Vertrauen zwischen den Mitgliedsstaaten und neigen dazu auf verschiedene Aspekte der Arbeit der EU übergreifen. Sollten Energieknappheit und Inflation zu einem schweren wirtschaftlichen Rückschlag und sozialen Verwerfungen führen, würde dies die populistischen und EU-feindlichen Bewegungen in der gesamten Union wiederbeleben und könnte die Fähigkeit der Union zum gemeinsamen Handeln schwächen.
Angesichts des inhärent fragilen Zusammenhalts der Union muss der Aufbau von Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten und gegenüber den EU-Institutionen ein ständiges Anliegen sein. Es ist eine gemeinsame Verantwortung der Regierungen der Mitgliedstaaten und der EU-Institutionen, die weit über die politischen Eliten hinausgehen und die Zivilgesellschaft systematisch einbeziehen muss. Regierungen werden bereitwilliger kollektive Maßnahmen auf EU-Ebene ergreifen, wenn ihre breitere Bevölkerung dies tutwohlgesonnen. Und normale Europäer werden das Engagement der EU nur dann unterstützen, wenn sie verstehen, dass die Integration nicht nur erhebliche Vorteile in Bezug auf Wohlstand und Stabilität bietet, sondern auch eine gemeinsame Verantwortung für das Wohlergehen aller Partner bei diesem Unterfangen beinhaltet. Wenn die EU, die heute weniger als 6 Prozent der Weltbevölkerung umfasst, nicht von einer zunehmend turbulenten Welt zerrissen werden will, muss sie traditionelle Vorstellungen nationaler Souveränität überwinden und zu einer neuen Ebene der Einheit aufsteigen. Stärkere und tiefer verwurzelte Solidaritätsbande werden die beste Garantie für die Widerstandsfähigkeit der Union in einer von Krisen heimgesuchten Zeit sein.
Quelle: Carnegie Europe